登记机关怠于履行协助执行义务造成无法履行后果的应当承担行政赔偿责任

    ——金某诉某市人民政府、某市自然资源局、某市不动产登记中心行政赔偿及行政复议案

 

    山东法制传媒网：（李相根 刘玉凤)

 

    基本案情

 

    2001年8月，延边某总公司向银行抵押了案涉59000平方米土地使用权。2006年4月，延边某总公司与某市国土资源局签订了补偿协议书，为解决已抵押登记的部分土地已转移登记给他人，给予延边某总公司补偿98万元。2008年3月，延边州中院委托拍卖案涉土地，金某竞拍取得该宗土地使用权。2008年4月，延边州中院向某市国土资源局出具了协助执行通知书，但金某一直未申请办理转移登记。2022年8月，金某向某市不动产登记中心申请办理土地使用权转移登记，因该宗地中已经转让给某房地产公司3019.19平方米土地使用权及小营镇民主村6078.97平方米集体土地使用权已经被某市政府收储，无法办理转移登记，剩余49901.84平方米土地使用权先期办理转移登记。

 

    2024年6月28日，金某因拍卖取得59000平方米土地中不能办理转移登记的9098.16平方米土地给其造成损失为由向某市自然资源局提出国家赔偿申请，要求赔偿不能办理产权登记造成的损失1500万元。2024年8月29日，某市自然资源局作出《关于金某国家赔偿申请的答复函》，认为不存在违法行为拒绝赔偿。2024年9月29日，金某向某市人民政府提出行政复议，某市人民政府于2024年12月11日作出《行政复议决定书》，维持《答复函》。金某不服，提起行政赔偿诉讼。

 

    裁判理由

 

    法院生效裁判认为：行政机关在协助执行过程中扩大执行范围或者采取违法方式实施，以及不履行协助执行义务造成当事人损失的，并非执行法院命令的结果，相应的法律责任应由行政机关承担。行政机关作为协助执行义务人不履行协助执行义务时，构成行政不作为，本案具有可诉性。被告某市自然资源局在明知该宗59000平方米土地已登记在延边某总公司名下并抵押事实的情况下，部分土地登记在他人名下未通知抵押权人，亦未及时书面函告执行法院，已构成登记不能，给金某造成实际损害，应承担相应的法律责任，逐作出判决，责令被告某市自然资源局重新作出赔偿决定。宣判后，某市自然资源局、某市人民政府提出上诉。吉林省长春铁路运输中级法院作出行政判决，驳回上诉，维持原判。

 

    裁判要旨

 

    一、协助执行行为延伸的不履行协助义务与未履行协助义务

 

    本案的争议焦点之一即自然资源局的行政行为是否具有可诉性，是否属于人民法院案件受理范围。

 

    在2013年《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》中明确，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。拒不履行协助义务的，当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。即行政机关是否履行协助执行义务行为不属于人民法院受案范围，仅在行政机关“不履行”+“损害”情形下，行政行为才具有可诉性。

 

    协助执行行为是行政机关按照人民法院的通知，协助完成和执行相关行为，具有辅助性和强制的特征，在性质上可视为司法行为的延伸。行政机关未履行行政行为的，一般可由人民法院督促履行，即《回复》中提到的不予受理情形。行政机关不履行协助义务的，如本案中，行政机关抗辩的未登记行为仅为尚未履行而非拒绝履行，应当从两方面进行考虑：一是行政机关不履行行为是否具有主动性，如果通过一定行政行为表明不履行，此时行政行为介入到协助执行行为中，应视为拒绝履行；二是协助执行行为是否尚有可实现性，如该行为已无履行的可能，则应当认为属不履行情形。无履行可能，应当是客观上，且有相关证据能够证明的。是否仍有履行可能是判断行政行为是否可诉的关键因素。

 

    对于造成的损害，从法益上看，这种不履行行为对当事人合法权益造成的损害，应当是既存的、确定的、无法通过执行程序救济的。基于此，拒不履行协助执行义务已经造成合法权益损害，即使后续又履行，此前不履行行为造成的损害亦可诉。

 

    二、登记机关的行为与损害之间存在法律上的因果关系

 

    《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。故获得赔偿需满足法律规定的要件：行政机关违法行使职权、合法权益受到损害、违法行为与损害结果之间存在因果关系。

 

    违法行为与损害结果之间应当具有因果关系，是行政机关承担赔偿责任的前提条件。关于因果关系是否可以是间接因果关系，还是必须为直接因果关系，笔者认为，间接因果关系不是行政机关承担赔偿责任的必要条件，此处的因果关系必须是直接因果关系。在成立间接因果关系的各法律事实中，违法行政行为与造成损害间除间接因果关系外，必然还存在一个直接因果关系。除存在直接因果关系的损害事实外，其他存在间接因果关系的损害事实如直接得到赔偿，则会使得存在直接因果关系的损害直接获得行政赔偿的合法权益落空，这与行政赔偿的立法目的并不相符。存在间接因果关系的损害或可通过民事诉讼途径向其他直接侵权人主张权利。

 

    三、关于诉讼时效起算时间的认定

 

    《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十五条规定：公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。《行政诉讼法》第四十八条规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。“不属于自身的原因”则应当包括基于对国家机关的信赖，等待其就相关事项进行处理的情形。

 

    本案中，错误变更权属地块自2001年抵押，2008年竞拍取得使用权，但2023年不动产登记中心出具说明后，方明确上述地块无法办理登记。2024年登记机关根据申请作出不予赔偿的答复和复议决定，本案起诉并未超过法定起诉期限。当事人知道或应当知道时间，应当考虑行政机关处理问题时间，不能简单的将法院执行通知时间作为时效起算时间。(吉林省延边铁路运输人民法院)