2019年4月20日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法，《条例》的出台实施具有重要意义。

 

　　一、《条例》制定的背景

 

　　近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但有一些地方决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马。这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。

 

　　二、《条例》规定了重大行政决策的范围

 

　　条例通过“列举+排除”框定重大行政决策事项的范围，允许决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布并根据实际变化调整。列举的事项包括：一是制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；二是制定经济和社会发展等方面的重要规划；三是制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；四是决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；五是决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。同时，明确排除了3类事项，分别是财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。

 

　　三、《条例》明确了重大行政决策程序

 

　　重大行政决策的作出程序是条例规范的主要内容，集中体现了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序要求。一是规范决策草案的形成过程，主要规定了公众参与、专家论证和风险评估程序。二是明确合法性审查为必经程序。三是明确集体讨论决定为必经程序。

 

　　四、增强公众参与的实效

 

　　一是在听取意见的方式和对象上，规定可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，并且要求应当采取便于公众参与的方式听取意见。同时，对涉及特定群体利益的决策事项，要求决策承办单位与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。二是在具体的程序要求上，对向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式的程序要求作出具体规定。三是在公众意见的研究处理上，规定决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案。

 

　　五、提高专家论证的质量

 

　　一是明确专家论证的基本要求。规定专家、专业机构应当独立开展论证工作，客观、公正、科学地提出论证意见；提供书面论证意见的，应当署名、盖章。二是明确选择专家的标准。规定选择专家、专业机构应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。三是健全专家队伍管理机制。规定省级政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理，健全专家诚信考核和退出机制；规定承担论证评估工作的专家、专业机构等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。

 

　　六、充分发挥风险评估的作用

 

　　一是在风险评估的方式方法上，要求运用多种方式、科学方法，充分听取有关部门意见，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。二是在风险评估的成果形式上，要求开展风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。三是在风险评估的结果运用上，要求把风险评估的结果作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。

 

　　七、规范了重大行政决策的调整程序

 

　　针对“新官不理旧账”“朝令夕改”等突出问题，条例规定，依法作出的重大行政决策未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位可以根据决策事项特点和实际需要把握，有的程序可以多次履行。决策草案形成后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。如果在合法性审查或者集体讨论决定阶段，发现决策承办单位应当履行而未履行公众参与、专家论证或者风险评估程序的，合法性审查部门可以建议、决策机关可以要求决策承办单位补充履行相关程序。

 

　　八、《条例》制定的意义

 

　　《条例》鲜明体现坚持党的全面领导原则，坚持问题导向，适度把握制度刚性和灵活性，科学设计重大行政决策程序制度，保证制度切实可行又行之有效，让重大行政决策程序制度成为决策机关担当作为的“助推器”和履职尽责的“安全网”，为决策机关切实提高决策质量和效率提供了有力的制度支撑。

 

　　把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，确保重大行政决策的正确政治方向。坚持党的领导是《条例》明确的重大行政决策的根本性要求。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调指出，要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。《条例》明确要求重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，要求决策事项目录和标准须经同级党委同意后向社会公布，要求重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。

 

　　九、《条例》制定的作用

 

　　习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。把《条例》规定的各项制度要求转化为治理效能，关键在抓落实。根据《条例》及相关规定，要在多元监督、严格追责、考核评价、示范创建、法治督察等方面形成合力，推动重大行政决策程序制度有效落地生根。

 

　　实施多元监督。《条例》规定了人大监督、行政监督、审计监督等多元监督制度，规定重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督，审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。通过实施多元监督，加大监督力度，形成监督合力，促进重大行政决策程序制度有效实施。

 

　　严格责任追究。《条例》规定了严格的追责制度，明确了决策机关、决策承办单位、决策其他参与主体、决策执行单位，以及决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员等的法律责任，特别规定了决策机关违反条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究。严格的追责制度是重大行政决策程序制度落地实施的重要保障。

 

　　发挥考核撬动作用。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。贯彻落实《条例》，推进科学民主依法决策是法治政府建设的重要内容。《条例》规定，重大行政决策情况应当作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。要充分发挥考核评价的杠杆撬动作用，把重大行政决策执行情况纳入法治政府建设考核评价，推动重大行政决策程序制度有效落实。

 

　　开展法治政府示范创建活动。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型，充分发挥先进典型的示范带动作用。2019年5月，中央依法治国办印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，要求从2019年启动第一批法治政府建设示范地区评估认定，每两年开展一次，梯次推进，树立一批新时代法治政府建设的新标杆，形成样板效应。《意见》所附的《市县法治政府建设示范指标体系》把“重大行政决策科学民主合法”作为一级指标，围绕依法决策机制健全、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、强化决策规范化建设等方面设置了14项细化指标，从正面激发各地严格规范重大行政决策的内生动力。

 

　　进行法治政府建设督察。2019年4月，中办、国办印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确将严格执行重大行政决策法定程序、加强对重大行政决策的合法性审查作为对地方政府履行推进本地区法治政府建设主体职责的主要督察内容之一。下一步，中央依法治国办将围绕是否严格执行重大行政决策法定程序等开展法治政府建设督察，督促各地方严格规范重大行政决策程序、依法履行职权，不断提高政府依法行政水平。（作者：山东省枣庄市峄城区普法办 孙俊）