新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新法）共86条，较原来增加22条，其中新增内容16条，修改53条，删除10条，10条未变动。新法充分体现了习近平法治思想，对法治政府建设意义重大，对依法行政工作影响深远。为便于我区行政执法单位和行政执法人员正确理解和适用新法，保障新法在我区及时有效实施，制定有关工作指引如下：

 

　　一、扩大行政处罚种类

 

　　（一）全面认识行政处罚种类。新行政处罚种类可分为五类：名誉罚、财产罚、资格罚、行为罚和人身罚。本次修订新法第九条将列举的行政处罚种类由8类扩展到13类，增加了通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业等5类。

 

　　二、扩大地方性法规设定行政处罚的权限

 

　　（二）正确行使行政处罚设定权力。根据新法规定的行政处罚种类和设定权限，地方性法规除可以设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、吊销许可证件、责令停产停业外，还可以设定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚；地方政府规章除可以设定警告、一定数额的罚款外，还可以设定通报批评的行政处罚。

 

　　（三）严格遵守行政处罚设定程序。新法第十二条增加规定了地方性法规补充设定行政处罚的条件、程序和监督机制。对于法律、行政法规规定了违法行为，但未作出行政处罚规定的，可以按程序提请有权限的单位制定或者修订地方性法规，补充设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。地方性法规补充设定行政处罚，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定单位作出书面说明。报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

 

　　三、增加行政处罚“免罚、轻罚”规定

 

　　（四）遵循“从旧兼从轻”处罚原则。新法第三十七条明确对违法行为的行政处罚应当按照“从旧兼从轻”原则适用法律依据。各级行政执法单位应当根据违法行为发生时的法律、法规、规章实施行政处罚，若行政处罚决定尚未作出，但违法行为发生时的法律、法规、规章已被修改或者废止，并且新规对该违法行为的处罚较轻或者不认为当事人的行为违法的，应当按照新的法律、法规、规章的规定办理。

 

　　（五）明确了“从轻、减轻”处罚的情形。新法列举从轻或者减轻行政处罚情形时，将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，明确了行政执法人员可以直接适用本条规定，对符合以下情形的当事人从轻或者减轻处罚：一是主动消除或者减轻违法行为危害后果的。二是受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的。三是主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的。四是配合行政机关查处违法行为有立功表现的。五是法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。根据第五款规定，规章亦可作出行政处罚从轻或者减轻的规定，各地可依据规章出台免罚轻罚事项清单。此外，本次修订增加了“受他人诱骗实施违法行为”和“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”两种情形。

 

　　新法第三十条规定，已满 14 周岁不满 18 周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。

 

　　新法第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”当事人有从重、从轻或者减轻情节的，应当依法从重、从轻或者减轻处罚。

 

　　（六）新增智残者违法免罚轻罚规定。新法第三十一条新增规定，明确智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，也不予行政处罚；尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。国家法律明确鼓励残疾人就业，智力残疾人在其能力范围内参与生产经营尤其是服务业经营是完全可行的。新法生效后，在市场监管执法中遇到智力残疾人实施或者参与违法经营的，应当依法不予处罚，或者依法裁量从轻、减轻处罚。

 

　　（七）明确轻微违法行为“首违不罚”。新法第三十三条第一款规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。行政机关实施“首违不罚”必须符合三个要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须同时具备，缺一不可。初次违法主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。

 

　　（八）明确免处罚不免教育。新法第三十三条第三款新增规定：“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”处罚与教育相结合，是行政处罚法一直坚持的原则。实施了违法行为的当事人，因其不存在主观过错等原因而不予行政处罚的，行政执法机关不能简单地一放了之，仍然应当对其进行法律教育，指出其违法之处，督促其避免再次违法。

 

　　四、完善行政处罚实施主体规定

 

　　（九）推行综合行政执法制度。新法第十八条作出了推行建立综合行政执法制度的规定。各行政执法单位要积极贯彻落实省市综合行政执法改革部署，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，在上述领域相对集中行政处罚权。

 

　　（十）规范实施行政处罚委托行为。新法第二十条、第二十一条对委托实施行政处罚的条件和形式作了进一步规定。行政执法单位委托有关组织实施行政处罚，受委托组织除必须依法成立、具有管理公共事务职能和相应技术条件外，还应当有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员。委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并由委托行政执法单位和受委托组织向社会公布。

 

　　（十一）稳妥下放镇街行政处罚权。新法第二十四条规定了行政处罚权下放乡镇人民政府、街道办事处的条件和程序。省、自治区、直辖市可根据当地实际情况，将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，必须符合基层管理迫切需要和镇街承接能力，并按程序提请省政府公布决定。县级以上人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全有关工作机制，开展行政执法评议考核。政府有关部门对乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权的情况，应当定期组织开展评估。

 

　　（十二）加强行政执法人员资格管理。新法第四十二条、第五十五条、第七十六条强化了执法人员的资格管理和执法证件的出示要求。行政执法单位实施行政处罚，应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。执法人员未取得执法证件实施行政处罚的，由上级行政执法单位或者有关机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 

　　五、完善行政处罚的适用

 

　　（十三）加强行政处罚工作协助。新法第二十六条增加规定了行政处罚的协助程序。行政执法单位因实施行政处罚需要有关机关协助的，可以向有关机关提出行政执法协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，被请求机关应当依法予以协助，不得推诿或者拖延。被请求机关不积极协助，情节严重或者造成不良后果的，依法追究有关责任。行政执法单位之间应当根据日常工作需要，建立健全行政处罚协作机制，不断提高行政处罚实施效率。

 

　　（十四）严格落实案件移送制度。新法第二十七条进一步强化了行政处罚案件移送要求。行政执法单位发现违法行为涉嫌犯罪的，应当按照行政处罚法和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规定，及时将案件移送司法机关处理，对于司法机关移送的依法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的案件，行政执法单位应当依法及时作出处理。行政执法单位应当与司法机关加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

 

　　（十五）依法没收当事人违法所得。新法第二十八条将没收违法所得适用于所有当事人存在违法所得的违法行为。当事人有违法所得，依法应当退赔有关单位或者个人的，应当如数予以退赔。无需退赔或者退赔之后有剩余的，应当依照新法规定予以没收。对当事人的违法所得，应当根据行政处罚法和有关法律、行政法规、部门规章规定进行计算，不得以地方性法规、地方政府规章、国务院部委其他规范性文件为计算依据。

 

　　（十六）正确实施行政处罚自由裁量。新法第二十九条至第三十四条对行政处罚自由裁量制度作了适当调整。行政执法单位要按照新法规定，认真区分不予行政处罚、可以从轻或者减轻处罚、应当从轻或者减轻处罚的对象和情形，对于未成年人、精神病人和智力残疾人，以及受他人诱骗实施违法行为、主动供述行政执法单位尚未掌握的违法行为、初次违法且危害后果轻微并及时改正或者有证据足以证明没有主观过错的当事人，要按照新法规定从轻、减轻或者不予行政处罚，同时加强对违法当事人的教育。各行政执法单位制定行政处罚裁量基准，应当符合行政处罚法和有关法律、法规、规章的规定，并向社会公布。

 

　　（十七）加大特定领域行政处罚力度。新法第三十六条将涉及公民生命健康安全、金融安全领域且有危害后果的违法行为追责期限延长至五年，有关部门要加大上述领域违法行为的监督检查力度，根据违法行为的状态、后果等因素明确追责期限，提高行政执法效率，及时予以行政处罚。在处理重大传染病疫情等突发事件过程中，行政执法单位为控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，应当对违反突发事件应对措施的行为依法快速、从重处罚。

 

　　（十八）行政执法单位实施行政处罚不得擅自改变行政处罚种类、幅度。根据新法第七十六条规定，行政执法单位实施行政处罚擅自改变行政处罚种类、幅度的，由上级行政执法单位或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 

　　（十九）积极收集合法有效处罚证据。新法第四十六条明确了行政处罚证据的种类和收集要求。除依法可以当场作出的行政处罚外，行政执法单位发现依法应当给予行政处罚的违法行为，必须全面、客观、公正地调查收集书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等有关证据。证据必须以合法手段取得，并经查证属实，否则不得作为认定案件事实的根据。行政执法单位采用电子技术监控设备记录违法事实的，应当审核记录内容是否真实、清晰、完整、准确，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。违法事实不清、证据不足的，行政执法单位不得给予行政处罚。

 

　　（二十）依法实施涉外行政处罚。新法第八十四条将外国人、无国籍人、外国组织纳入适用范围。行政执法单位应当根据各自职责和工作实际，采取适当方式加强对外国人、无国籍人、外国组织的法律宣传力度。对于外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内发生的违法行为，应当按照行政处罚法和有关法律、法规、规章规定的权限、条件和程序等，给予行政处罚。

 

　　六、完善行政处罚程序

 

　　（二十一）依法确定行政处罚管辖机关。新法第二十二条、第二十五条对行政处罚的管辖制度作了适当调整。除法律、行政法规、部门规章另有规定，行政处罚由违法行为发生地的行政执法单位管辖；除法律、行政法规另有规定外，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政执法单位管辖。两个以上行政执法单位都有管辖权的，按照“谁先立案谁管辖”原则，由最先立案的行政执法单位管辖。对管辖发生争议的，应当按“先协商后指定”原则，先协商解决，协商不成再报请共同的上一级行政执法单位指定管辖机关；共同的上一级行政执法单位对管辖发生争议的案件，也可以直接指定管辖机关。

 

　　（二十二）依法公开行政处罚信息。新法第三十九条、第四十八条强化了行政执法单位公开行政处罚信息的义务。各级行政执法单位要按照新法规定，将行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息予以公示，接受社会公众的监督。行政执法单位认为行政处罚决定具有一定社会影响的，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定及时向社会公开，行政执法单位公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，应当在三日内及时撤回行政处罚决定信息，并公开说明理由。

 

　　（二十三）规范设置和使用电子技术监控设备。新法第四十一条对电子技术监控设备的设置和使用作出了规定。行政执法单位利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，应当符合有关法律、行政法规规定，并经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显。行政执法单位应当及时向社会公布电子技术监控设备的设置地点，并加强电子技术监控设备的日常维护，确保设备使用正常。行政执法单位通过电子技术监控设备发现违法行为的，应当及时告知当事人违法事实，认真听取当事人陈述、申辩，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。

 

　　（二十四）遵守执法人员回避程序。新法第四十三条进一步明确了行政处罚回避的情形和程序。执法人员在实施行政处罚过程中，发现本人与案件有直接利害关系，或者本人与案件有其他关系、可能影响公正执法的，应当主动要求回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有可能影响公正执法的其他关系的，有权向行政执法单位提出申请，要求执法人员回避，当事人申请执法人员回避的，行政执法单位应当依法认真审查，由行政执法单位负责人作出是否回避的决定。在回避决定作出之前，被申请回避的执法人员不得停止对案件的调查。

 

　　（二十五）实行行政执法全过程记录。新法第四十七条新增规定了行政执法全过程记录制度。行政执法单位要按照行政处罚法和国办发〔2018〕118号文件等规定要求，采用文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录。要积极完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用，做到执法全过程留痕和可回溯管理。

 

　　（二十六）规范落实行政处罚保密规定。新法第五十条明确了行政处罚的保密要求。行政执法单位及其工作人员应当严格遵守行政处罚法和国家保密法律规定，不断提高保密意识，对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，不得以任何方式泄露。行政执法单位组织行政处罚听证，应当对行政处罚事项是否存在涉密因素进行研究，发现存在依法应当予以保密情形的，不得公开举行听证。

 

　　（二十七）规范实施当场行政处罚行为。新法第五十一条提高了可以当场作出处罚的数额标准，第五十二条严格了有关程序要求。除法律另有规定外，执法人员在当事人违法事实确凿并有法定依据的情况下，可以当场对公民处以二百元以下罚款或者警告的行政处罚，对法人或者其他组织处以三千元以下罚款者警告的行政处罚。执法人员当场出具的行政处罚决定书，除应当载明当事人的违法行为、处罚依据、罚款数额和作出处罚决定的时间、地点外，还应当载明处罚种类以及当事人申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。当事人拒绝签收行政处罚决定书的，执法人员应当在行政处罚决定书上注明有关情况。

 

　　（二十八）依法及时立案查处违法行为。新法第五十四条、第六十四条、第七十六条进一步强化了行政处罚立案、办案的效率要求。行政执法单位经过调查或者检查，发现公民、法人或者其他组织的违法行为符合立案标准的，应当及时予以立案，并在立案之日起九十日内或者法律、法规、规章规定的期限内作出行政处罚决定。行政执法单位对符合立案标准的案件不及时立案的，上级行政执法单位或者有关机关应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。行政执法单位对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

　　（二十九）坚持重大执法决定法制审核。新法第五十八条新增规定了重大执法决定法制审核制度。行政处罚涉及重大公共利益，直接关系当事人或者第三人重大权益并且经过听证程序，案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系，或者存在法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形的，行政执法单位应当在作出决定之前，由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。未经法制审核或者审核未通过的，行政执法单位负责人不得作出决定。

 

　　（三十）规范实施电子送达程序。新法第六十一条增加规定了行政处罚决定书电子送达制度。行政执法单位采用传真、电子邮件等电子方式送达行政处罚决定书的，应当事先征得当事人同意，并由当事人在送达地址确认书中予以确认。当事人不同意采用电子方式送达的，行政执法单位应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的其他方式进行送达。采用电子方式送达的送达日期为传真、电子邮件等到达当事人特定系统的日期。

 

　　（三十一）依法保障当事人听证权利。新法第六十三条、第六十四条、第六十五条对行政处罚听证的适用情形、实施程序、笔录效力等作了重要调整。除作出较大数额罚款、吊销许可证件、责令停产停业等处罚决定应当告知当事人听证权利外，行政执法单位拟作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚，或者存在其他法律、法规、规章规定情形的，也应当告知当事人听证权利。当事人在行政执法单位告知后五日内提出听证要求的，行政执法单位应当组织听证，并在举行听证的七日前通知当事人及有关人员举行听证的时间、地点。当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证，或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政执法单位可以终止听证。听证笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章，当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。听证结束后，行政执法单位应当根据听证笔录作出行政处罚决定者或不予行政处罚。

 

　　（三十二）严格遵守新法规定期限。新法第八十五条对法条中的不同期限，明确了工作日（二日、三日、五日、七日）与自然日（十五日、九十日）的区分。行政执法单位要严格按照行政处罚法规定的期限及其起止时间，积极履行当场收缴罚款上交（二日）、行政处罚决定信息撤回（三日）、先行登记保存（七日）、作出行政处罚决定（九十日）、送达行政处罚决定（七日）等义务，依法告知当事人申请听证权利（五日）、听证时间地点（七日）和缴纳罚款义务（十五日）。

 

　　七、完善行政处罚执行

 

　　（三十三）规范实施当场收缴罚款行为。新法第六十八条提高了可以当场收缴罚款的数额标准，第七十条严格了当场收缴罚款的票据使用要求。根据新法规定，可以当场收缴罚款的情况有两种：一种是当场作出行政处罚决定。包括对当事人当场处以一百元以下罚款的情形，以及当场处以罚款且不当场收缴事后难以执行的情形。第二种是应当事人请求。由于罚款决定在边远、水上或者交通不便地区作出，当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，提出当场缴纳罚款的，行政执法单位及其执法人员可以当场收缴罚款。当场收缴罚款，应当向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据，否则当事人有权拒绝缴纳罚款。

 

　　（三十四）依法强制执行行政处罚决定。新法第七十二条对当事人逾期不履行处罚决定的强制执行方式作出了适当调整。当事人到期不缴纳罚款的，行政执法单位可以自处罚决定书载明的缴纳期限结束之日起，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但加处罚款的数额不得超出罚款的数额。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。行政执法单位可以将查封、扣押的财物依法拍卖、处理，或者将冻结的存款、汇款依法划拨，抵缴当事人逾期不缴纳的罚款。当事人逾期不履行处罚决定的，行政执法单位还可以根据法律规定采取其他行政强制执行方式，或者依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。

 

　　（三十五）依法审查限制人身自由的暂缓执行申请。新法第七十三条规定了限制人身自由行政处罚的暂缓执行申请制度。当事人对行政执法单位限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，并向作出决定的机关提出暂缓执行申请的，行政执法单位应当进行审查，符合法律规定情形的，应当暂缓执行。当事人未申请行政复议和提起行政诉讼，或者未提出暂缓执行申请，或者经审查不符法律规定情形的，应当依法予以执行。

 

　　八、加强行政执法监督

 

　　（三十六）定期组织行政处罚评估。新法第十五条新增规定了行政处罚定期评估制度。各级行政执法单位应当对本系统行政处罚实施的情况、实施的必要性定期组织评估。发现有关行政处罚事项、种类、罚款数额等存在不适当情形的，应当按程序向有权机关提出修改或者废止法律、法规或者规章的建议。

 

　　（三十七）严禁罚没收入与考核考评挂钩。新法第七十四条明确罚没财物不得与行政执法单位考核、考评直接或者变相挂钩。任何单位和个人不得将罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，同作出上述行政处罚决定的行政执法单位及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。有关部门应当加强监督检查，发现存在上述情况的，应当责令纠正，并按照有关规定予以处理。

 

　　（三十八）加大行政处罚实施的监督力度。新法第七十五条进一步强化了行政处罚的监督力度。县级以上人民政府要定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，不断提高行政处罚的质量和效率。行政执法单位实施行政处罚，应当主动接受社会公众的监督。公民、法人或者其他组织对行政执法单位实施行政处罚的行为进行申诉或者检举的，行政执法单位应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。（山东省枣庄市峄城司法局 陈思蒙）