诉访分离：涉诉信访的法治化走向

    ――国家治理体系和治理能力现代化语境中的涉诉信访改革

 

    党的二十大报告提出“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，推进信访工作法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是中国式现代化法治道路的重要环节。新形势下，法院作为国家审判机关如何有效化解涉法涉诉信访矛盾纠纷，解决群众合理诉求，推进涉诉信访的法治化走向，已成为困扰基层法院工作的难题之一。笔者认为，要攻克这一难题，必须把习近平法治思想、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想落到实处，结合当前基层法院涉诉信访工作的特点和规律，上下结合、点面结合，严格按照诉访分离制度要求推动建立和实现涉诉信访法治化进程，为切实解决当前人民法院涉诉信访中的若干问题提供法治支撑。

 

    一、涉诉信访面临困境的实证分析

 

    近些年来，随着社会环境跳跃式发展，基层社会矛盾纠纷愈趋复杂且多样，这些矛盾纠纷也逐渐映射到涉法涉诉信访领域，尽管各级人民法院对涉诉信访工作给予了高度重视，但效果始终不尽如人意，特别是一些信访人在追逐利益最大化愿望的驱使下，采取引发网络舆论施压、形成上访群体交流分享经验策略等方式，造成颇多乱象嵌于本来相对平实的信访愿景中，使人民法院处理涉诉信访案件面临了更加尴尬的困局。

 

    (一)涉诉信访案件持续增长

 

    近年来，基层人民法院始终坚持党的领导，践行以人民为中心的发展思想，不断健全完善涉诉信访工作机制，做实涉诉信访实质性化解，涉诉信访工作取得了一定成效，但涉诉信访积案仍呈现逐年上升的趋势。

 

    J省近三年同期涉诉信访积案数据（单位：件）

 

    统计时间涉诉信访积案数化解数化解率

 

    2023年5月101022021.78%

 

    2024年5月13771339.66%

 

    2025年5月142472350.77%

 

    从上图J省近三年同期涉诉信访积案数据可以看出，在J省涉诉信访积案化解率大幅提升的前提下，涉诉信访积案总数持续稳步上升。

 

    (二)程序中信访时有发生

 

    依司法独立的基本特点，当案件还处于司法程序中时，其他因素包括当事人是不能采取任何过激举动干涉法院独立审判的。但从目前信访工作总体情况看，部分案件还处于审理程序中，就有一定比例的当事人采取反复上访或利用新媒体实现平台“指尖上访”等方式，意图通过信访向审理案件的法院施加压力，以期法院作出有利于自己的判决或获得其他利益。这不仅破坏了法院的独立审判原则，也对审理案件的正常秩序形成了冲击。

 

    (三)“无理上访”存在扩大趋势

 

    从现有情况来看，“无理上访”虽然在上访群体中只占少部分，但“无理上访”群体存在横向带动其他上访人或上访群体向“无理上访”转变的情况。随着新媒体平台的多样化发展，上访群众更容易聚集。不同的信访人员在上访过程中互相认识，并逐渐依托社交媒体形成一个具有团体性、策略性、计划性特点的群体组织。群体内上访人员通过线上线下等方式，交流分享信访经验，研究分析各级党政机关对某类信访事项的解决底线，然后再进一步提出新的诉求，一旦某一上访人的诉求得到解决后，就会在群体内分享解决方案，致使其他上访人的信访诉求逐渐脱离理性范围，甚至出现越级上访越激烈，越能满足自己各种诉求的错误认知。至此群体内分享的成功经验如向平静湖面投入的一块石头，激起的水波逐渐扩大，使得“无理上访”趋向泛化。

 

    (四)多头信访更加明显

 

    从基层信访工作情况看，信访人大多一开始就不是通过原审法院进行逐级信访，而是直接越级到省高院、巡回法庭、最高院上访，同时会到政府信访部门或者直接找当地党委、人大、政法委、纪检委领导上访，甚至只要管得着法院的部门都逐个上访，让基层法院经常处于猝不及防的状态，使法院的涉诉信访工作变得被动和无序。

 

    (五)信访终结愈加困难

 

    过去如果被确定为无理访或者接受信访救助后，慑于司法的权威，一般信访人都能罢访息诉，但随着通过信访能够获得更多救济这一做法的出现，更多的信访人并不甘于已经取得的利益，而是不断地通过上访企图获取更多的利益，致使信访个案的终结呈现了更加复杂的局面，部分信访人在信访案件终结后依然利用各种机会到上级上访或者进京访，使本来就难上加难的信访案件处于更严重的不确定性中，一些信访案件只能“本次终结”。

 

    二、审判权独立行使下的涉诉信访分立分治

 

    涉诉信访的本质是与诉讼有关的申诉与控告，是在一定程度

 

    上以牺牲程序正义来救济实体正义的制度设计。而且由于涉诉信访具有个案性、程序性、复杂性的特点，受理和处理的机关也只能是人民法院才更为合适。正如香港特区原律政司司长袁国强指出的：“法律问题应该透过司法制度解决，这是法治概念的重要一环。”如果将涉诉问题交由司法外的权力解决，这不仅违背了法治的基本原则，也从根本上动摇了国家法治的基础。从目前涉诉信访工作情况看，除通过再审这一司法程序解决外，不少的案件是由当地党委、政府等部门以及采取向信访人发放司法救助金的形式解决。这使得我国涉诉信访法治建设呈现出一种对立的现象：一方面是以增强司法能力为目标的司法程序化和规范化建设不断推进，司法的形式合理性在不断增强，另一方面则是涉诉信访的普遍化、常态化削弱了司法的正当程序基础，进而对司法的权威性提出了挑战。之所以会出现涉诉信访非司法解决这一与法治基本要求相悖的问题，其主要原因就是法外权力不适当地对司法问题的干预。司法最主要的特征就是独立行使审判权，然而在当下的审判执行工作中，审判权独立原则遭到了来自各个方面权力的侵害。这样所带来的危害性显而易见：一是干扰了法院的独立审判原则。审判权是一项中立性的权力，法院的审判职能决定了法官是法律纠纷的裁决者，是法律实施的最后一道屏障。人民法院独立行使审判权不仅是诉讼本质的内在要求，也是由司法权的性质所决定的，独立行使审判权的程度如何，反映着法治化实现的水平。涉诉信访从本质上可以简单理解为涉及法院诉讼的信访，既然涉及诉讼，就必然涉及审判权及其独立行使问题。尤其是在涉诉信访案件的处理方式上，大多数的案件不是通过司法手段解决，而是在法外权力介入下的非诉讼解决，即使是以再审等方式诉讼解决，法院也必然承受诸如批示、督办等比司法权力更大的权力压力，这就一定程度上造成对审判权及其独立行使的破坏。二是消解了法院的司法权威。现代法治要求，法院做出的判决、裁定以及调解书一经生效，就具有法律上的强制力，任何公民、法人、社会团体都应当根据生效裁判所确定的权利义务予以履行，这也可以说是司法权威的具体表现，但涉诉信访却使法院裁判陷入无止境的纠缠中，长此以往就很难有人选择用司法手段解决矛盾纠纷，转而寻求司法外的替代手段去解决，司法的权威性就会因此而荡然无存，更为严重的是，一旦法院生效判决在公众面前失去了权威，则无论判决理由如何充分、结果如何公正，都可以使其面临无休止的质疑和抨击，使司法作为解纷止争的最后一道防线的作用不复存在。三是冲击着法律的稳定性。涉诉信访所指向的基本上是个案，信访人企图通过信访改变业已生效的判决，就必然在客观冲击着法律的稳定性。四是削弱法院的司法公信力。基于司法具有终局法律效力的特点，法院作出的生效裁决，纠纷各方当事人都应当无条件地尊重和执行，不然纠纷争议就将陷入反复纠缠，无法得到实质解决，使社会秩序将处于不稳定的状态。但当前的涉诉信访工作中存在一个不争的事实：大量的涉诉信访案件并没有直流向法院，而是通过党委、人大、政府等机关打上批示、督办意见等印记迂回到法院，迫使司法权屈服于法律外的权力，司法的终局性难以得到应有的尊重。如果让一个生效的判决始终处于不稳定状态，败诉一方无论理由如何都可以在法院之外寻求到新的权利救济，“信访不信法”的问题就将始终存在。目前涉诉信访解决机制面临一系列的制度困境，我们应加强信访与行政的良性互动机制及综合治理机制等方面的整合，构建相对独立的司法解决机制、涉诉信访与申请再审分流机制、司法最终解决机制。

 

    三、构建分立分治解决涉诉信访问题的法治化格局

 

    要有效解决目前信访工作的诸多问题，有的学者认为首先要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。也有学者指出，化解我国当前过度信访现象的出路在于将信访规范化、法制化和诉讼化，将涉诉信访纳入再审制度，加强正当法律程序制度建设。

 

    笔者以为，涉诉信访乱、案件解决难的主要原因之一就是诉、访不分，诉的问题与信访问题交织渗透，使涉诉信访案件难以定性，促成了大量的诉讼问题在司法框架外解决。对“诉”和“访”本质属性的理解不足，不仅影响了信访分流的准确性，导致民众权益无法得到有效保障，还影响了司法裁判的权威性和稳定性。科学界定诉与访的问题，才是解决涉诉信访被动局面的良方。而要做到这一点，一个很重要的环节就是要将涉诉的信访案件从大量的普通信访中分立出来，推行法治化分类治理，即严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、国家信访局出台的《依法分类处理信访诉求工作规则》及《信访条例》的规定，贯彻落实诉讼与信访分立制度，四级法院遵循信访归口管理的思路，信访“路线图”和工作指南依据业务领域范畴对信访事项进行分类分流，上级法院转办涉诉信访案件时，预先进行是“诉”还是“访”的甄别，对于属于“诉”的信访事项按照相关工作规则进行分流处理和跟踪督导，对于属于“访”的信访事项，做好释法明理引导信访人到归口部门合理主张权利，同时加强与信访部门的工作联动，及时反馈相关事项，便于其他归口机关按照法规和政策加以化解。

 

    是“诉”的问题就按照程序法和实体法的规定审理解决，“诉”以外的其他问题则应该由法院以外的其他机关按照法规和政策加以解决，如此，不仅将从数量上减少涉诉信访案件，而且也能保证涉诉信访案件经由诉讼程序来解决。诉访分立的一个主要目的还在于维护审判权的独立行使，使本应由司法解决的问题由司法解决，而不是司法外的其他权力来解决。

 

    诉和访的分立，不仅是一个理论问题，也涉及技术操作层面的问题。为保证诉访案件分立分治的正当性、程序性和权威性，笔者认为上级法院信访部门可以设置“诉”“访”先行甄别程序，按照信访人的信访诉求，对案件审理的程序有意见或是对实体裁判不公而引起的上访认定为是“诉”的案件，根据程序进行转办、督办；对反映法官在办案中的工作态度、纪律作风或是其他一些没有证据证明与“诉”有明显关系而引起的上访认定为是“访”的案件，由所在法院按照行政程序、纪律监督程序处理或交由其他机关处理。通过事先甄别，分流处理的方式势必大幅度减少现有涉诉信访案件的数量，同时也能较好地提升司法的权威性和司法公信力，对于社会共同体形成良好的法律意识和法律信仰起到积极的推动作用。同时，对于经过诉讼程序终结的涉诉信访案件，虽然司法没有能够满足信访人上访的目的，但也不宜再协调其他权利救济手段来满足信访人的利益诉求，要将信访人个人权利的维护限制在法律的界限之内，以此来逐步引导涉诉信访群体合理主张诉前，削弱“无理访”扩大的趋势。

 

    在涉诉信访案件分立分治的格局下，涉诉信访案件就可能在较大层面上形成司法问题的法治化解决格局，社会矛盾的规则之治必然归宿于法律程序的路径之中，使审判的独立行使在治理涉诉信访问题中得到彰显，为形成真正意义上的独立行使审判权提供可借鉴的参照。

 

    四、结语

 

    党的二十届三中全会提出：“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”这为我国审判权独立行使提供了政党的制度保证和意志保证。在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，人民法院开展涉诉信访工作时，要以“如我在诉”“如我在访”的理念，对信访群众的诉求在规定期限内作出回复，做到事事有回应，培育信访群众对司法的信任度，为依法治国、建设社会主义法治国家注入更多的司法正能量。

 

    作者：吉林省延边铁路运输法院 李忠日、李相根、杨思奇